Por Arturo González González

Existen evidencias sólidas de que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) está sumida en una profunda crisis que sólo podrá superar si se reforma. Y más nos vale que se reforme, porque como comunidad internacional la necesitamos para evitar que el mundo termine de hundirse en un caos similar o peor al vivido entre 1914 y 1945. Pero, ¿qué reformas necesita? ¿Hacia dónde llevar la organización ahora? Antes de responder a esas preguntas debemos contestar otra: ¿por qué está en crisis?

Durante la apertura de la 81ª Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre pasado, el ministro de Exteriores bangladesí, Khalilur Rahman, en su calidad de presidente de la Asamblea, sintetizó en una frase la crisis por la que atraviesa la organización: “Fuera de estos muros –dijo–, la gente no pregunta si las Naciones Unidas todavía existen. Pregunta si funcionan”. El debate sobre si la ONU está en crisis o no ha sido superado por otro que apunta a la naturaleza y profundidad de esa crisis.

Contrario a una corriente de opinión muy extendida hoy, la ONU no surgió para darle forma a un gobierno mundial sino para ser un pilar de la gobernanza global con el objetivo de mantener la paz y seguridad internacionales, y promover la cooperación y las relaciones amistosas entre los estados nacionales. En 1954, Dag Hammarskjöld, a la sazón secretario general de la ONU, resumió en una frase la misión de la organización: “La ONU no fue creada para llevar a la humanidad al cielo, sino para salvarla del infierno”.

Naciones Unidas no es una institución que nace de una visión utópica, sino de una profunda mirada realista. Luego de las violentas fuerzas desatadas durante la Segunda Guerra Mundial fue necesario crear un organismo que contuviera dichas fuerzas por medio de la colaboración, el derecho y la diplomacia. En una época como la de ahora, en la que los conflictos interestatales y las amenazas globales proliferan, la misión de la ONU señalada por Hammarskjöld resurge pero convertida en interrogante: ¿puede sobrevivir este mecanismo de contención del infierno si las principales potencias dejan de reconocer, en la práctica, su necesidad y utilidad?

Para entender la dimensión de la crisis actual de la organización tenemos que adentrarnos un poco en su historia. El antecedente directo de la ONU fue la Sociedad de las Naciones (SDN) creada un año después del fin de la Primera Guerra Mundial a propuesta del entonces presidente de Estados Unidos, Woodrow Wilson. Aunque se trató del primer esfuerzo de alcance mundial para institucionalizar la preservación de la paz y fomentar la cooperación internacional, sus limitaciones fueron evidentes desde el principio.

La SDN no contaba con instrumentos políticos y de seguridad efectivos, además de que varias de las grandes potencias de la época, como los propios Estados Unidos, nunca se adhirieron a ella. La invasión de Japón a la Manchuria china en 1931, la invasión de la Italia fascista en Etiopía en 1935 y la internacionalización de la Guerra Civil española de 1936 evidenciaron la debilidad de la Sociedad de las Naciones. Para el final de la década, el infierno se había desatado.

El experimento fallido de la SDN dejó una lección: las estructuras de seguridad internacional deben incorporar a las grandes potencias y contemplar mecanismos institucionales resolutivos y efectivos. La creación y diseño de la ONU comenzó en plena Segunda Guerra Mundial, pero el paso decisivo se dio en la cumbre de Yalta de febrero de 1945, donde Roosevelt, Churchill y Stalin acordaron el mecanismo de votación de lo que sería el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, órgano central de la organización en ciernes.

La derrota del Eje Berlín-Roma-Tokio colocó a los Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido, China y Francia en la posición de vencedores de la guerra. Para participar en una estructura institucional e internacional de paz, las grandes potencias exigían ese reconocimiento con carácter perpetuo. Así nació su membresía permanente en el Consejo de Seguridad con derecho de veto. Fue la solución que encontraron al equilibrio de poder que siguió a la gran conflagración.

Queda claro que la ONU se fundó sobre una evidente contradicción: mientras reconocía la igualdad soberana de los estados miembros, aceptaba también una distinción y jerarquía en beneficio de las cinco potencias con asiento permanente y derecho de veto en el Consejo de Seguridad. Esa contradicción ha adquirido un peso extraordinario en los últimos años al grado de paralizar a la ONU frente a conflictos como los de Rusia contra Ucrania y Estados Unidos contra Irán y atrocidades como las cometidas por Israel contra Palestina. Pero la crisis actual de la ONU se gestó en los años 90.

Durante su primera media centuria de vida, el funcionamiento del Consejo de Seguridad y, en buena medida, de la ONU entera, estuvo marcado por la rivalidad entre los Estados Unidos y la Unión Soviética, con la alternancia de periodos de tensión y acuerdos. El fin de la Guerra Fría, que se saldó con la derrota del bloque comunista, pareció abrir una etapa de gran expectativa para la seguridad colectiva global.

La primera prueba llegó con la invasión de Irak a Kuwait, contra la cual el Consejo de Seguridad, a solicitud de Estados Unidos, aprobó una resolución que autorizó la creación de una coalición internacional encabezada por Washington para obligar por la vía militar al gobierno de Saddam Hussein a salir del pequeño país del Golfo Pérsico. Y así ocurrió. En 1991 parecía que el mundo entraba a una era de paz global con el Consejo de Seguridad de la ONU como garante. Pero fue una ilusión.

El genocidio en Ruanda de 1994 y la masacre de Srebrenica en Bosnia y Herzegovina un año después despertaron al mundo del sueño. La ONU no pudo impedir ambas tragedias. Con la intervención de la Alianza Atlántica, liderada por Estados Unidos, en Kosovo, sin autorización del Consejo de Seguridad, la legitimidad que la ONU había ganado al inicio de la década quedó en el piso. La principal potencia del orbe, impulsora del sistema de Naciones Unidas, decidió saltarse las reglas internacionales.

La caja de Pandora terminó de abrirse en 2003, cuando los Estados Unidos y el Reino Unido invadieron Irak sin justificación ni aval del Consejo de Seguridad. Luego llegaron los desastres de las guerras en Libia y Siria en 2011, también con participación estadounidense, y la anexión rusa de Crimea en 2014. Para entonces, la parálisis de la ONU como órgano efectivo de paz quedaba más que expuesta. Lo que siguió es la historia de nuestros más recientes días: una pandemia sin control, la invasión rusa a Ucrania, el genocidio de Israel en Gaza y los ataques de Estados Unidos contra Venezuela e Irán.

La crisis de la ONU muestra varios síntomas. Actualmente se libran más de 60 conflictos armados con participación estatal en el mundo, una cifra no vista desde la Segunda Guerra Mundial, y el gasto militar global ronda ya el monto récord de tres billones de dólares. El Consejo de Seguridad está atrapado en su contradicción de origen: la división entre las potencias con derecho de veto, enfrentadas ahora de forma indirecta en varios conflictos, imposibilita la aprobación de resoluciones urgentes e importantes.

Además, la ONU atraviesa un problema de liquidez financiera debido a la falta de pago o la aportación desfasada de varios estados, entre ellos Estados Unidos. Y el aumento de la conflictividad mundial, la parálisis del Consejo de Seguridad y las broncas económicas convergen en el corazón de la crisis: la pérdida de confianza y legitimidad. La apertura de la 81ª Asamblea General –que, por cierto, lleva por lema “Restaurar la confianza, gestionar la transformación: unas Naciones Unidas que cumplan para todos”– evidenció la profundidad de la crisis con disparatados discursos de mandatarios, como el de Estados Unidos que habló de desaparecer a una civilización entera.

Con todo, la ONU sigue siendo el organismo internacional con mayor alcance institucional para tratar de evitar que los cuatro jinetes apocalípticos se desboquen. Por eso, su reforma es necesaria, importante y urgente. ¿Cómo hacer que funcione? Para responder, tendríamos que reconocer primero tres realidades. La primera es geopolítica: la ONU es una arena en la que se expresan y enfrentan proyectos territoriales e intereses nacionales que suelen incurrir en un uso selectivo y convenenciero del derecho internacional. Se debe evidenciar esa instrumentalización.

La segunda es histórica: las Naciones Unidas nacieron para un orden internacional que ya no existe, y su estructura apenas si ha cambiado a lo largo de sus 81 años de vida. Y la tercera es filosófica: en la ONU hoy habita una contradicción dialéctica entre la visión hobbesiana de un mundo caótico sin un poder capaz de garantizar la seguridad y el orden, y la visión kantiana de la necesidad de construir la paz a través del derecho y la cooperación.

El desafío consiste en encontrar la manera de contener la lógica de la fuerza de los estados con las exigencias de la razón y el derecho. El equilibrio se antoja muy fino: reconocer las realidades del poder sin permitir que determinen por completo los límites de la justicia. Ante un desafío semejante, ¿cuáles son las reformas que la ONU necesita?

Los qués parecen más claros que los cómos, y plantear y desarrollar estos últimos es tarea de la comunidad internacional en su conjunto. Lo cierto es que existe un consenso cada vez más amplio que apunta hacia la limitación política del veto y la ampliación y mayor representatividad del Consejo de Seguridad. El organismo central de la ONU debe adquirir una capacidad operativa acorde a los retos del presente.

También se debe fortalecer el peso de la Asamblea General, el otro gran órgano de las Naciones Unidas, y de los mecanismos de rendición de cuentas, sin sustituir al Consejo de Seguridad, pero sí ejerciendo una mayor vigilancia sobre él para garantizar su funcionamiento. Una tercera reforma deseable es que la ONU adquiera una mayor autonomía financiera y operativa que le permita operar aún en momentos críticos de alta tensión internacional.

Y, por último, pero no menos importante, las Naciones Unidas deben adaptar su arquitectura de gobernanza para hacer frente también a los nuevos riesgos globales. La organización surgió en un contexto de retos marcados por el territorio, la industria y el poder militar. A esa realidad se suman hoy fenómenos transfronterizos relacionados con la IA, el ciberespacio, la migración, el crimen organizado y el cambio climático.

En 2013, José Manuel Durão Barroso, entonces presidente de la Comisión Europea, declaró, en una paráfrasis a la famosa cita de Voltaire sobre Dios, que “si la ONU no existiera, habría que inventarla”. Creo que tiene razón. Pero debemos completar la frase: si la ONU no funciona, hay que reinventarla. No nos queda de otra.